在全球新能源转型的大背景下，光伏发电正受到越来越多的投资者的关注。光伏发电又可分为分布式光伏发电模式和集中式光伏发电模式，其中分布式光伏占地少□□、装机容量小，常建设于企业厂院内□□□、屋顶等闲置空间，且多为“自发自用□□□、余电上网”；而集中式光伏则是建设于光照资源丰富的空旷✅地带，例如山头□□、草原□□、鱼塘表面等，规模效应明显，发电直接并入国家电网。

　　鉴于集中式光伏具有建设周期长□□□、投资金额高□□、审批手续复杂等特点，而民企机制灵活，建设节奏更快，同时在政策补贴退坡或并网指标收紧的背景下，收购能迅速锁定优质资源，故很多具有国资背景的新能源企业更倾向于从民企手中收购成熟光伏项目，以开发光伏市场。

　　在集中式光伏电站项目收购中，投资者多以收购项目公司的股权作为主要交易方式。鉴于集中式光伏电站建设手续复杂，违规建设风险突出，除了股权收购常规的尽职调查内容外，还应重点核实以下事项：

　　《光伏电站开发建设管理办法》第十二条规定，光伏电站项目实行备案管理。该办法第十四条另规定，项目备案后，项目法人发生变化，项目建设地点□□□、规模□□、内容发生重大变更，或者放弃项目建设的，项目单位应当及时告知备案机关并修改相关信息。

　　在尽职调查工作中，投资方应注意核查目标公司是否已就光伏电站项目向当地发改委进行备案，以及在备案信息发生重大变更时是否及时办理了备案（变更）批复手续。

　　实践中，集中式光伏项目常涉及占用农用地□□□、林地□□□□、草地等，结合各地管理规定，光伏✅项目通常禁止占用永久基本农田□□□、I级保护林地□□、河道□□□□、湖泊□□、水库，一般✅也应当避让耕地□□、生态保护红线□□、历史文化保护线□□、特殊自然景观价值和文化标识区域等。

　　根据《自然资源部办公厅□□、国家林业和草原局办公室电力工程咨询□□□□、国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》规定，光伏发电项目用地又包括光伏方阵用地（含光伏面板□□、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地）和配套设施用地（含变电站及运行管理中心□□、集电线路□□□□、场内外道路等用地），根据用地性质实行分类管理。

　　其中，光伏方阵用地实行用地备案，不需按非农建设用地审批，但不得占用耕地□□□、不得改变地表形态，用地允许以租赁等方式取得；配套设施用地按建设用地进行管理，需办理建设用地审批手续，用地㊣可依照土地征收㊣规定办理土地征收手续。

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十四条规定：“建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄□□□、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不涉及占用永✅久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省□□□□、自治区□□、直辖市人民政府批准……建设项目批准□□□、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建✅设项目㊣用地预审意见”。因此，光伏项目需要向当地国土资源部门申请用地预审，获得预审意见后方可办理后续手续及项目建设。

　　集中式光伏项目常会在用地问题上出现“硬伤”，因用地手续不合规而被叫停□□、处罚甚至追究刑事责任的案例亦不罕见，故尽职调查中须对目标公司是否完成光伏项目用地预审手续□□□□、以及项目实际用地范围与预审批复是否一致进行重点审查。

　　有些光㊣伏项目涉及占用林地。根据《森林法》第三十七条□□、三十八条规定，工程建设确需占用林地的，应经县级以上地方人民政府林业主管部门审核同意，并办理建设用地审批手续；需要临时使用林地的，亦应经县级以上地方人民政府林业主管部门批准。但临时使用林地一般不得超过二年，且不得在临时使用的林地上修建永久性建筑物。根据国家林业和草原局2023年第13号公告，临时使用林地已无需再缴纳森林植被恢复费，用地单位或个人只需按照《森林法》的规定及时恢复植被和林业生产条件。

　　有些光伏项目涉及占用草地。根据《草原法》第三十八条至第四十条规定，工程建设确需征收□□□□、征用或者使用草原的，应经省级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意后，并依法办理建设用地审批手续；需要临时占用草原的，应经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。临时占用草原不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物□□□、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。

　　临时占用草原是否需要缴纳植被恢复费取决于各地具体规定，例如《内蒙古自治区草原植被恢复费征收使用管理办法》第六条就规定，临时占用草原的，应当向具有审核审批权限的草原行政主管部门的同级草原监督管理机构预交草原植被恢复费。临时占用草原活动结束后，再对预收的草原植被恢复费进行退还。而四川省林业和草原局在其官网上答复网友的咨询称：“临时使用草原未列入四川省草原植被恢复费收费范围，所以临时使用草原不需要缴纳草原植被恢复费”。

　　如拟收购的光伏项目涉及㊣占用林地或草地，在尽职调查中应注意核实林业和草原主管部门是否对项目用地进行了审批审核，修建永久性建筑物的，是否办理了征地手续。同时，值得注意的是，因光伏项目用地时间动辄长达20余年，部分地区的林草主管部门采取“2年临时用地+滚动续期”的审批模式——即首次批准2年临时用地，期满后再继续申请2年的临时用地，以此类推。但这种碎片化的审批机制会带来政策的不确定性，一旦项目续期失败，相应的占地部分将不得不面临提前搬迁的风险。

　　3. 对光伏电站用地情况的尽职调查还应关注地质灾害危险性评估□□、压覆矿产资源登记□□、洪水影响评价等方面

　　建设项目如位于地质灾害易发区，或压覆重要矿产资源，或对军事设施产生影响等，都可能导致项目无法顺利推进或中途被叫停，故多地会在办理项目用地㊣预审时要求建设单位完成地质灾害危险性评估□□、压覆矿产资源登记等手续。此类手续较为繁琐，并可能涉及：

　　《建设项目用地预审管理办法》第八条规定：“建设单位应当对单独选址建设项目是否位于地质灾害易发区□□□、是否压覆重要矿产资源进行查询核实；位于地质灾害易发区或者压覆重要矿产资源的，应当依据相关法律法规的规定，在办理用地预审手续后，完成地质灾害危险性评估□□、压覆矿产资源登记等”。

　　在尽职调查工作中，投资人应注意核查光伏电站项目是否对地质灾害危险性进行了评估以及是否查询了压覆矿产资源情况。

　　《中华人民共和国✅军事设施保护法》第三十六条规定：“县级以上地方人民政府编制国民经济和社会发展规划□□□、安排可能影响军事设施保护的建设项目，国务院有关㊣部门□□□、地方人民政府编制国土空间规划等规划，应当兼顾军事设施保护的需要，并按照规定书面征求有关军事机关的意见。政府有关部门审批前款规定的建设项目，应当审查征求军事机关✅意见的情况；建设项目内容在审批过程中发生的改变可能影响军事设施保护的，应当再次征求有关军事机关的意见。该项目已征求相关军事单位的意见，且地方政府已开具证明，显示该项目选址不存在军事设施”。

　　因此，投资人应注意核查光伏电站项目选址是否已征求相关军事单位的意见，证明项目用地不存在或不影响军事设施。

　　《中华人民共和国防洪法》第三十三条规定，“在洪泛区□□、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，建设单位不得开工建设。在蓄滞洪区内建设的油田□□□□、铁路□□□□、公路□□、矿山□□□、电厂□□、电信设施和管道，其洪水影响评价报告应当包括建设单位自行安排的防洪避洪方案。建设项目投入生产或者使用时，其防洪工程设施应当经水行政主管部门验收”。

　　如果光伏电站㊣是在洪泛区□□□、蓄滞洪区内建设的，投资人还要注意核查该项目是否已编制《防洪评价报告》并经水行政主管部门审查批准。

　　为避免光伏电站建设区域地下有文保区域，影响日后的开发建设，投资方还应注意光伏电站项目是否已取得或征求了文物部门的选址意见。

　　《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书□□□□、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小□□□□、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”

　　基于上述规定，投资人应对光伏电站项目是否已按规定办理环评手续进行核实，针对升压站在运营过程中产生的电磁辐射影响，部分地区要求单独进行辐射环评。

　　《中华人民共和国水土保持法》第二十五条规定，在山区□□□、丘陵区□□、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。

　　因此，光伏电站项目如地处容易发生水土流失的区域，尽职调查中还需核查目标公司是否编制了水土保持方案，并报当地水行政主管部门审批。

　　根据原《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》第七条规定：“下列建设项目在进行可行性研究时，生产经营单位应当分别对其安全生产条件进行论证和安全预评价：……（四）化工□□□□、冶金□□□、有色□□□□、建材□□□□、机械□□□□、轻工□□、纺织□□、烟草□□、商贸□□□、军工□□□、公路□□□□、水运□□□、轨道交通□□□、电力等✅✅行业的㊣国家和省级重点建设项目……”。但在该办法修订并形成《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》后，已取消了“化工□□、冶金□□□□、有色□□□、建材□□□□、机械□□、轻工□□□□、纺织□□□□、烟草□□、商贸□□□□、军工□□、公路□□□□、水运□□、轨道交通□□□□、电力等行业的国家和省✅级重点建设项目”的表述。目前各地对㊣于光伏项目是否仍需要进行安全预评价的掌握不同，投资人应注意向项目所在地主管部门了解目标项目是否需要并已根据要求开展了安全预评价工作。

　　《中华人民共和国节约能源法》第十五条规定：“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产□□□、使用。政府投资项目不符合强制性节能标准的，依法负责项目审批的机关不得批准建设。具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定”。

　　根据《不单独进行节能审查的行业目录的通知》（发改环资规〔2017〕1975号）文件显示，光伏电站（光热）项目属于目录范围内的项目，建设单位可不编制单独的节能报告，可在项目可行性研究报告或项目申请报告中对项目能源利用情况□□□□、节能措施情况和能效水平进行分析。节能审查机关对该目录中的项目不再单独进行节能审查，不再出具节能审查意见。

　　因此，光伏电站项目无需单独进行节能审查，但项目的可行性研究报告或项目申请报告中应有对项目节能的分析内容。

　　《光伏电站开发建设管理办法》规定，光伏电站在纳入年度开发建设方案后应该按照规定时限向电网企业提交接入系统设计方案报告，并取得电网企业的光伏电站项目接网意见。在项目主体工程和配套电力送出工程竣工验收后，项目单位还应向电网企业申请并网运行，并与电网企业签署《新能源场站并网调度协议》和《购售电合同》。同时，光伏电站项目原则上应当在并网后6个月内取得电力业务许可证。

　　光伏电站项目能否顺利取得电网企业的接入准许直接决定了该项目目的可否实现，故投资人在尽职调查时需注意核查该项目是否已按规定办理了电网的准入手续。

　　此外，近些✅年我国部分地区电力消纳问题突出，若光伏电站所在地存在限电要求，可能导致投资者的预期收益受到影响。因此，建议投资方在决策前核查项目是否存在限电风险。

　　集中式光伏电站建设需依法取得建设用地规划许可证□□□□、建设工程规划许可证□□、施工许可证。但在实务操作中，光伏电站的手续办理周期较长，尤其是建设用地审批手续。因而部分地方政府会默许企业先行建设后补办手续，对违规用地采取以罚代征的临时处置措施，在项目建设中再通过农用地转征程序修复用地违规问题。

　　但根据《城乡规划法》《土地管理法》□□□□、环境影响评价法》等相关法律规定，未取得建设工程规划许可□□□、用地规划许可或未完成环评审批即开工建设的项目，存在被责令停止建设□□□、限期改正，罚款，等行㊣政处罚的风险。

　　而项目如非法占用耕地□□□□、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地□□、林地等农用地大量毁坏的，相关责任人还可能被追究刑事责任。同时，建设手续瑕疵还可能导致项目单位与施工主体所签署的《建设工程施工合同》被认定无效。

　　基于此，“未批先建”的做法虽然在集中式光伏电站项目中比较常见，但投资人仍应充分评估此类问题对项目竣工□□、投产的影响，并在尽职调查阶段着重核查建设手续的办理情况□□□□、农用地转用审批情况以及行政处罚记录清理情况。如项目存在建设手续瑕疵但仍需收购的，建议将相关手续的顺利办结作为收购合同生效或收购方付款的前提条件。

　　《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十五条规定：“对特殊建设工程实行消防设计审查制度。特殊建设工程的建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防设计审查，消防设计审查验收主管部门依法对审查的结果负责。特殊建设工程未经消防设计审查或者审查不合格的，建设单位□□□□、施工单位不得施工”。

　　该规定第十四条则明确：“具有下列情形之一的建设工程是特殊建设工程：……（八）城市轨道交通□□□、隧道工程，大型发电□□、变配电工程……”。根据《住房和城乡建设部办公厅关于印发建设工程消防设计审查验收管理暂行规定有关问题解答(一)的通知》显示，住建部在未明确《暂行规定》中有关“大型发电□□□、变配电工程”内容解释前，有关大型发电□□、变配电工程的界定仍然按照原公安部消防局《关于明确适用消防设计审核和消防验收的发电□□、变配电工程规模的答复意见》(公消〔2013]259 号)执行，即单机容量300MW及以上或总装机容量600MW及以上的大型火力发电厂□□□、装机容量300MW及以上且水库总库容1亿m3及以上的水电枢纽工程（包括抽水蓄能电站）□□□□、枢纽变电站□□□、区域变电站□□、地区变电站应列入消防设计审核□□□□、消防验收范围。

　　因此，对于收购容量落入前述规定范围的光伏电站项目，在尽职调查中投资人要注意审核该项目是否向当地住建委申请办理消防设计审查□□、消防验收。

　　《中华人民共和国水土保持法》第二十七条规定，“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计□□□、同时施工□□□、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用”。另根据《水利部办公厅关于进一步加强生产建设项目水土保持监测工作的通知》规定，在水土保持设施验收前应编制监测总结报告。

　　在尽职调查阶段，建议核查项目公司是否按规定开展水土保持设施监测工作，并完成自主验收备案手续。

　　《电力安全生产监督管理办法》第十条规定：“电力建设单位应当对电力建设工程施工安全和工程质量安全负全面管理责任，履行工程组织□□□□、协调和监督职责，并按照规定将电力工程项目的安全生产管理情况向当地派出机构备案，向相关电力工程质监机构进行工程项目质量监督注册申请”。因此，光伏项目的尽职调查中还要注意查验属地能源监管机构出具的备案回执□□□□、核实项目在电力工程质量监督系统的注册编码。

　　当前，部分集中式光伏电站是通过融资租赁方式购买光伏资产，但融资租赁机构的加入会导致股权交易流程更为复杂。由于融资租赁机构通常要求股东的实缴注册资本不低于项目总投资的一定百分比，部分民营企业为满足该条件以获得融资，不得不引入第三方过桥资金完成注册资本实缴，在取得验资报告后立即抽回垫付资金，并在财务账上以往来款或其他交易形式掩饰资金往来痕迹。但该操作将构成《公司法》项下的虚假出资或抽逃出资，在国资并购审查中甚至可能直接导致收购失败。

　　对于目标公司股东虚假出资或抽逃出资的问题，有些投㊣资人会选择容缺收购，并在收购协议中要求原股东承诺在风险发生时承担相关赔偿责任，但此做法并不能彻底消除目标公司和继任股东因原股东虚假出资或抽逃出资所存在的民事乃至刑事风险（随着新公司法颁布实施，股东的抽逃行为是否会重新纳入抽逃注册资本罪的范畴目前尚无定论），故笔者建议以股东减资或补足出资方式修复出资瑕疵问题。依据是《公司法》第十七条：“有限责任公司的股东未履行出㊣资义务或者抽逃全部出资，经公司催告缴纳或者返还，其在合理期间内仍未缴纳或者返还出资，公司以股东会决议解除该股东的股东资格，该股东请求确认该解除行为无效的，人民法院不予支持。在前款规定的情形下，人民法院在判决时应当释明，公司应当及时办理法定减资程序或者由其他股东或者第三人缴纳相应的出资。在办理法定减资程序或者其他股东或者第三人缴纳相应的出资之前，公司债权人依照本规定第十三条或者第十四条请求相关当事人承担相应责任的，人民法院应予支持”。

　　但目标公司减资需要通知债权人（例如为光伏电站项目垫资的施工单位）或融资租赁机构，以上主体出于自身利益考虑，很可能不配合而导致目标公司无法顺利减资。此外，目标公司的股东如已将其对目标公司的股权向融资租赁机构进行质押，届时可能需要原股东与继任股东采取更为复杂的交易方式（例如增资扩股和股权转让结合）来修复出资瑕疵问题。

　　而股东的出资瑕疵可能导致国资收购失败是因为根据国资监管要求，国有企业需要对㊣目标公司的股权价值进行审计□□□、评估，由于目标公司股东并未真实出资，评估机构将依据实质重于形式原则对所有者权益进行穿透审计调整，经追溯✅调整后的净资产评估值呈现负值，直接触发国资监管禁止收购条款。因此，国资收购方如拟收购此类存在出资瑕疵的光伏电站项目，或需采取模拟审计的方式进行。

　　光伏电站项目涉及缴纳的税项通常包括增值税□□□□、企业所得税□□、耕地占用税□□、城镇土地使用税□□、印花税等，并可能因为占地情况不同而存在耕地占用税□□□、城镇土地使用税同时征收的情况。

　　其中，城镇土地使用税的征收依据是《城镇土地使用税暂行条例》，该条例规定：在城市□□□□、县城□□□□、建制镇□□□、工矿区范围内使用土地的单位和个人需要缴纳城镇土地使用税，土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收。按年计算分期缴纳。

　　根据《耕地占用税法》的规定，耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积。为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收，应纳税额为纳税人实际占用的耕地面积（平方米）乘以适用税额。占用园地□□、林地□□□、草地□□□□、农田水利用地□□、养殖水面□□、渔业水域滩涂以及其他农用地建设建筑物□□□□、构筑物或者从事非农业建设的，同样应缴纳耕地占用税。

　　“城镇土地使用税”和“耕地㊣占用税”对光伏电站项目交易价格影响较大，且目前尚未明确计征方法。两税虽均以实际占地面积为计税标准，但光伏项目占地存在特殊性，升压站□□□、管理用房□□□□、送出线路塔基等直接与地面接触的用地部分，可认定为实际占用的土地面积；对于光伏方阵，除光伏桩基基座外，其余部分并不实际压占土地，且光伏板的铺设和使用通常也不会影响所占土地的原有农业功能。

　　我国尚未出台相关的管理规定明确光伏项目的“城镇土地使用税”和“耕地占用税”应税面积如何认定的问题。在此情形下，对于光伏方阵实际占地面积的认定，各地存在以下不同的做法：（1）光伏项目用地红线范围内全部面积征收；（2）按照土地租赁合同约定的面积或全面积征收；（3）按光伏阵列基座面积征收；（4）光伏阵列按投影面积征收。

　　目前，各种做法中仅方式（4）可公开查询到政府部门的相关答复意见或通知，例如：2023年9月11日，澄江市人民政府转发了云发改能源〔2023〕785号文件即《云南省发展和改革委员会关于加强光伏资源开发建设有关工作的通知》，该通知显示“涉及占用农用地的光伏方阵，耕地占用税征税面积按实际垂直投影面积计算，光伏阵列之间□□□□、方阵与方阵之间的空置区域不征收耕地占用税”。

　　对于耕地占用税和城镇土地使用税的收费乱象问题，国家能源局在2023年5月发布了《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案案例解读》，该文件第四□□□□、五章显示：“当前，风电□□□、光伏项目开发的主导权主要落在地方政府层面。按照《实施方案》的要求，各地方政府要严格依法征收土地使用税费，不得超出法律规定征收费用，比如部分地区征收的不合理的资源费□□、乡村振兴费□□、捐赠费等。下一步，各地还✅可按照“就低不就高”的原则，明确城镇土地使用税和耕地占用税征收范㊣围和标准，并严格按照标准征收。对于利用国有未利用地开发新能源项目的，可适当减少土地使用费用”。

　　虽然当前就光伏项目的耕地占用税和城镇土地使用税的“实际占用土地”如何认定尚无定论，但结合公开可查询的政府网站答复情况及国家能源局发布的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案案例解读》，笔者认为两税未来的发展倾向很可能是按照按光伏阵列基座面积或投影面积计征。

　　光伏电站项目的临时用地多是采用向村委㊣会或村民租赁的方式取得相关土地的使用权，除年租金外，还需支付地上附着物补偿。在尽职调查开展中，投资方应注意对这两笔款项的付款情况进行核查。在实操中，向村委会或村民租赁取得临时用地的方式要关注以下问题：

　　1. 考虑到项目的经济效益，有些目标公司与村委会签署的土地租赁合同期限要超过20年。根据《中华人民共和国民法典》第七百零五条，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期限届满，当事人可以续订租赁合同；但是，约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年集中式地面光伏电站。目前，有的租赁合同将租期条款约定为20年租赁期和N年续租期，该模式实质上构成对超过20年的使用期限的预先锁定，存在被法院认定无效的风险。

　　2. 有些出租主体无法提供土地所有权登记证或农村土地承包/流转合同备案证明，存在出租主体无权对相关土地进行租赁的法律风险。此外，根据《自然资源部办公厅□□□□、国家林业和草原局办公室□□、国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》【即自然资办发（2023）12号文】规定，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体□□□□、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，需报当地县级自然资源和林草主管部门备案。但在实际操作中，部分地区存在备案无门的机制缺位问题。

　　3. 《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。因此，投资人在尽职调查中还需关注村委会是否办理了以上手续。

　　综上所述，集中式光伏电站项目审批□□□□、建设手续复杂，本文受篇幅所限无法对此类项目的所有建设手续及相关风险逐一阐明，谨结合笔者的从业经验就集中式光伏电站项目收购过程中的尽调问题及常见风险进行简单分析，希望能给大家一定启发。返回搜狐，查看更多

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